Es universalmente reconocido hoy día que la política social está estrechamente asociada al reconocimiento de que los ciudadanos y las ciudadanas tienen derecho a un mínimo vital; y que sus acciones e intervenciones son de carácter universal, en la que se beneficia en mayor proporción a la población que más lo necesite. Desde esta perspectiva, la política social como derecho ciudadano, se aleja de la concepción asistencialista y residual en las que las acciones deberían estar dirigidas al rescate del segmento de la población que ha fracasado en la satisfacción de sus necesidades a través del mercado. De esta manera, la política social se entiende como el conjunto de acciones o intervenciones que buscan impulsar el bienestar, la cohesión e inclusión social de toda la población en una sociedad determinada.
Reconocida así, la política social tiene dos ámbitos de acciones que constituyen dos caras de la misma moneda: la política social como generadora de capacidades y la política social como protección social. Los programas sectoriales de educación y capacitación, salud, empleo y servicios básicos constituyen los principales componentes de la política social como generadora de capacidades.
La protección social es un derecho humano consagrado en la constitución del país y en las convenciones internacionales en las que el país es signatario. La población constantemente está sometida a riesgos asociados a las precariedades económicas, el desempleo, las enfermedades, la muerte del proveedor principal, los accidentes laborales, la discapacidad, los desastres naturales, la inestabilidad macroeconómica y los shocks externos, entre otros. La política social debe asegurar la protección ante esos riesgos y vulnerabilidades.
El manejo del riesgo contra vulnerabilidades temporales (pérdida de empleo) o continuas (pérdida de empleo a edad avanzada) es el principal objetivo de todo sistema de protección social que descansa en los sistemas integrados de seguridad social y asistencia integral para la protección social.
La protección contra el riesgo es importante porque evita que los hogares respondan a las catástrofes coyunturales o más permanentes con acciones que a la larga pueden generar mayor vulnerabilidad, como por ejemplo, la venta de activos, el uso de técnicas de producción de bajo rendimiento o la reducción de la inversión del hogar en el capital humano y social. De esta manera, un sistema de protección social tiene efectos positivos de largo plazo en la creación de capacidades y el fortalecimiento de los activos productivos de la población pobre.
Como fundamento de la protección social, la seguridad social juega un rol importante para proteger a la población de los riesgos y vulnerabilidades sociales y económicas. Tradicionalmente la seguridad social ofrece protección contra los riesgos asociados a las enfermedades, la vejez, accidentes laborales, desempleo, muerte del proveedor principal del hogar y la discapacidad temporal o permanente.
El año 2001 representa un hito para la protección social en la República Dominicana pues se promulga la ley 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social conjuntamente con la ley general de salud 42-01. La ley 87-01 tiene como objeto la regulación y el desarrollo de “los derechos y deberes recíprocos del Estado y de los ciudadanos en lo concerniente al financiamiento para la protección de la población contra los riesgos de vejez, discapacidad, cesantía por edad avanzada, sobrevivencia, enfermedad, maternidad, infancia y riesgos laborales” (artículo 1, ley 87-01).
Esta ley tiene como principales principios rectores la universalidad, obligatoriedad, equidad, solidaridad y participación entre otros; y define como beneficios tres grandes seguros (uno de salud, otro de pensiones y el último de riesgos laborales). La población fue dividida en tres grandes segmentos dependiendo de su capacidad contributiva, un primer segmento o régimen es el subsidiado (dirigido a la población pobre), cuyo financiamiento descansa en el Estado; un segundo régimen es el contributivo (dirigido a la población asalariada, empleadores y dependientes) que descansa en las cotizaciones de empleadores y trabajadores; y un tercer régimen el contributivo subsidiado (compuesto por el segmento del sector informal) cuyo financiamiento descansaría en los beneficiarios y el Estado.
Es importante destacar que la reforma que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social define garantías explícitas de protección social para toda la población, en particular, para la población más vulnerables: población con discapacidad, adultos mayores y madres solteras pobres. A 13 años de promulgada la ley, se han iniciado los tres seguros en los regímenes contributivo y subsidiado. La implementación del régimen contributivo-subsidiado ha quedado como tarea pendiente sin visos de solución en el corto plazo, a pesar de que la ley estableció un período de transición de 10 años para la universalización de la cobertura y todos los beneficios contemplados en la misma.
¿Qué ha pasado en la protección social a partir de la implementación de la seguridad social en el país?
En el ámbito de salud, el nuevo Sistema Dominicano de Seguridad Social crea el Seguro Familiar de Salud con un paquete único de prestaciones en salud (el llamado Plan Básico de Salud, que hoy se conoce como Plan de Servicios de Salud, PDSS) para toda la población, así como los servicios de estancias infantiles. Para la población en el contributivo tiene además, los subsidios por enfermedad y maternidad.
La cobertura de la población asegurada ha aumentado de 20% en el año 2001 a 56% al 30 de mayo de 2014, con proyección de alcanzar el 65% de toda la población al año 2016 tomando en cuenta el compromiso del presente gobierno de aumentar la población afiliada en el subsidiado en 1.4 millones de personas. Nuestro país avanzó de ser el segundo con peor cobertura de seguros de salud a estar entre los diez primeros con mayor cobertura en la región. Y este aumento se ha dado ampliando la protección social en salud en la población más pobre la cual alcanza el 47% del total de asegurados al año 2014. Según la encuesta de fuerza de trabajo del Banco Central, para octubre 2012, el 35% de los pobres I y el 47% de los pobres II tenían un seguro de salud. Si bien es cierto que todavía tenemos grandes brechas de cobertura en el aseguramiento en salud de la población pobre, en la última década se ha avanzado significativamente en la protección social en el país. Hoy día contamos con más población con las garantías de derecho que le ofrece el seguro familiar de salud.
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿Ha sido este avance suficiente? Unos de los objetivos de la seguridad social en salud es la protección financiera de los hogares ante las enfermedades. En el año 2002 un estudio realizado por la economista Magdalena Rathe de la Fundación Plenitud estimó que los hogares financiaron de sus bolsillos el 52% del gasto total nacional en salud. Al año 2012 según cifras de la Organización Mundial de la Salud, se estimó que el gasto de los hogares en salud correspondió al 40% del gasto nacional en salud. Esta cifra nos coloca todavía como uno de los países con mayor gasto de bolsillo de los hogares en salud en la región. Si bien es cierto que con las reformas del año 2001 se ha reducido en un 23% el gasto de los hogares en salud, todavía sigue siendo muy alto. ¿Por qué? Por dos razones básicas: las altas exclusiones y copagos en el Seguro Familiar de Salud y el bajo gasto público en salud.
Por el lado de pensiones, la ley 87-01 crea el Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia cuyas principales prestaciones son la pensión por vejez, discapacidad parcial o total y la pensión de sobrevivencia para los tres regímenes. Para el régimen contributivo tiene una prestación adicional y es el de la pensión por cesantía por edad avanzada.
La protección social en los adultos mayores es muy baja en República Dominicana, solo el 12% de los adultos mayores de 60 años tenía una pensión a Octubre 2012, nivel que se ha mantenido prácticamente igual en comparación con Octubre de 2001, el cual alcanzó el 11%. Esto es un reflejo de las bajas coberturas del viejo modelo de seguro sociales que se reformó en el año 2001. Sin embargo, según las estadísticas del Consejo Nacional de Seguridad Social a marzo de este año, el 80% de la población formal ocupada en el país estaba cotizando al seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia. Del mismo modo, en diciembre del año pasado se emitió el decreto 383-13 que reglamenta el procedimiento para otorgar las pensiones solidarias del régimen subsidiado, lo que permitirá que en este mismo año se inicien las entregas de las pensiones solidarias priorizando a las personas con discapacidad de cualquier edad, las personas mayores de 60 años pobres y las madres solteras desempleadas.
En el ámbito de las pensiones dos elementos limitan su expansión en el corto plazo: el primero es el predominio de la informalidad en el mercado de trabajo, que alcanza el 56% del total de ocupados en el país, y segundo, las capacidades financieras del Gobierno para integrar un gran número de beneficiarios a las pensiones solidarias. De mediano y largo plazo se cuestiona la efectividad del modelo de pensiones de capitalización individual, pues los bajos salarios y las cotizaciones parecería que no serán suficientes para entregar una pensión digna a la población que haya cumplido con los requisitos establecidos por la ley.
La seguridad tiene grandes desafíos de corto, mediano y largo plazo para seguir impulsando el sistema de protección social en el país. Hoy más que nunca necesitamos de la participación activa de la sociedad civil en la búsqueda de soluciones para que los grandes avances del Sistema Dominicano de Seguridad Social no se estanquen.
* Presentado en el Panel Protección Social y Participación Ciudadana, organizado por la Vicepresidencia de la República, Progresando con Solidaridad y el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil para el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Biblioteca República Dominicana, 11 de Junio de 2014
Reconocida así, la política social tiene dos ámbitos de acciones que constituyen dos caras de la misma moneda: la política social como generadora de capacidades y la política social como protección social. Los programas sectoriales de educación y capacitación, salud, empleo y servicios básicos constituyen los principales componentes de la política social como generadora de capacidades.
La protección social es un derecho humano consagrado en la constitución del país y en las convenciones internacionales en las que el país es signatario. La población constantemente está sometida a riesgos asociados a las precariedades económicas, el desempleo, las enfermedades, la muerte del proveedor principal, los accidentes laborales, la discapacidad, los desastres naturales, la inestabilidad macroeconómica y los shocks externos, entre otros. La política social debe asegurar la protección ante esos riesgos y vulnerabilidades.
El manejo del riesgo contra vulnerabilidades temporales (pérdida de empleo) o continuas (pérdida de empleo a edad avanzada) es el principal objetivo de todo sistema de protección social que descansa en los sistemas integrados de seguridad social y asistencia integral para la protección social.
La protección contra el riesgo es importante porque evita que los hogares respondan a las catástrofes coyunturales o más permanentes con acciones que a la larga pueden generar mayor vulnerabilidad, como por ejemplo, la venta de activos, el uso de técnicas de producción de bajo rendimiento o la reducción de la inversión del hogar en el capital humano y social. De esta manera, un sistema de protección social tiene efectos positivos de largo plazo en la creación de capacidades y el fortalecimiento de los activos productivos de la población pobre.
Como fundamento de la protección social, la seguridad social juega un rol importante para proteger a la población de los riesgos y vulnerabilidades sociales y económicas. Tradicionalmente la seguridad social ofrece protección contra los riesgos asociados a las enfermedades, la vejez, accidentes laborales, desempleo, muerte del proveedor principal del hogar y la discapacidad temporal o permanente.
El año 2001 representa un hito para la protección social en la República Dominicana pues se promulga la ley 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social conjuntamente con la ley general de salud 42-01. La ley 87-01 tiene como objeto la regulación y el desarrollo de “los derechos y deberes recíprocos del Estado y de los ciudadanos en lo concerniente al financiamiento para la protección de la población contra los riesgos de vejez, discapacidad, cesantía por edad avanzada, sobrevivencia, enfermedad, maternidad, infancia y riesgos laborales” (artículo 1, ley 87-01).
Esta ley tiene como principales principios rectores la universalidad, obligatoriedad, equidad, solidaridad y participación entre otros; y define como beneficios tres grandes seguros (uno de salud, otro de pensiones y el último de riesgos laborales). La población fue dividida en tres grandes segmentos dependiendo de su capacidad contributiva, un primer segmento o régimen es el subsidiado (dirigido a la población pobre), cuyo financiamiento descansa en el Estado; un segundo régimen es el contributivo (dirigido a la población asalariada, empleadores y dependientes) que descansa en las cotizaciones de empleadores y trabajadores; y un tercer régimen el contributivo subsidiado (compuesto por el segmento del sector informal) cuyo financiamiento descansaría en los beneficiarios y el Estado.
Es importante destacar que la reforma que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social define garantías explícitas de protección social para toda la población, en particular, para la población más vulnerables: población con discapacidad, adultos mayores y madres solteras pobres. A 13 años de promulgada la ley, se han iniciado los tres seguros en los regímenes contributivo y subsidiado. La implementación del régimen contributivo-subsidiado ha quedado como tarea pendiente sin visos de solución en el corto plazo, a pesar de que la ley estableció un período de transición de 10 años para la universalización de la cobertura y todos los beneficios contemplados en la misma.
¿Qué ha pasado en la protección social a partir de la implementación de la seguridad social en el país?
En el ámbito de salud, el nuevo Sistema Dominicano de Seguridad Social crea el Seguro Familiar de Salud con un paquete único de prestaciones en salud (el llamado Plan Básico de Salud, que hoy se conoce como Plan de Servicios de Salud, PDSS) para toda la población, así como los servicios de estancias infantiles. Para la población en el contributivo tiene además, los subsidios por enfermedad y maternidad.
La cobertura de la población asegurada ha aumentado de 20% en el año 2001 a 56% al 30 de mayo de 2014, con proyección de alcanzar el 65% de toda la población al año 2016 tomando en cuenta el compromiso del presente gobierno de aumentar la población afiliada en el subsidiado en 1.4 millones de personas. Nuestro país avanzó de ser el segundo con peor cobertura de seguros de salud a estar entre los diez primeros con mayor cobertura en la región. Y este aumento se ha dado ampliando la protección social en salud en la población más pobre la cual alcanza el 47% del total de asegurados al año 2014. Según la encuesta de fuerza de trabajo del Banco Central, para octubre 2012, el 35% de los pobres I y el 47% de los pobres II tenían un seguro de salud. Si bien es cierto que todavía tenemos grandes brechas de cobertura en el aseguramiento en salud de la población pobre, en la última década se ha avanzado significativamente en la protección social en el país. Hoy día contamos con más población con las garantías de derecho que le ofrece el seguro familiar de salud.
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿Ha sido este avance suficiente? Unos de los objetivos de la seguridad social en salud es la protección financiera de los hogares ante las enfermedades. En el año 2002 un estudio realizado por la economista Magdalena Rathe de la Fundación Plenitud estimó que los hogares financiaron de sus bolsillos el 52% del gasto total nacional en salud. Al año 2012 según cifras de la Organización Mundial de la Salud, se estimó que el gasto de los hogares en salud correspondió al 40% del gasto nacional en salud. Esta cifra nos coloca todavía como uno de los países con mayor gasto de bolsillo de los hogares en salud en la región. Si bien es cierto que con las reformas del año 2001 se ha reducido en un 23% el gasto de los hogares en salud, todavía sigue siendo muy alto. ¿Por qué? Por dos razones básicas: las altas exclusiones y copagos en el Seguro Familiar de Salud y el bajo gasto público en salud.
Por el lado de pensiones, la ley 87-01 crea el Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia cuyas principales prestaciones son la pensión por vejez, discapacidad parcial o total y la pensión de sobrevivencia para los tres regímenes. Para el régimen contributivo tiene una prestación adicional y es el de la pensión por cesantía por edad avanzada.
La protección social en los adultos mayores es muy baja en República Dominicana, solo el 12% de los adultos mayores de 60 años tenía una pensión a Octubre 2012, nivel que se ha mantenido prácticamente igual en comparación con Octubre de 2001, el cual alcanzó el 11%. Esto es un reflejo de las bajas coberturas del viejo modelo de seguro sociales que se reformó en el año 2001. Sin embargo, según las estadísticas del Consejo Nacional de Seguridad Social a marzo de este año, el 80% de la población formal ocupada en el país estaba cotizando al seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia. Del mismo modo, en diciembre del año pasado se emitió el decreto 383-13 que reglamenta el procedimiento para otorgar las pensiones solidarias del régimen subsidiado, lo que permitirá que en este mismo año se inicien las entregas de las pensiones solidarias priorizando a las personas con discapacidad de cualquier edad, las personas mayores de 60 años pobres y las madres solteras desempleadas.
En el ámbito de las pensiones dos elementos limitan su expansión en el corto plazo: el primero es el predominio de la informalidad en el mercado de trabajo, que alcanza el 56% del total de ocupados en el país, y segundo, las capacidades financieras del Gobierno para integrar un gran número de beneficiarios a las pensiones solidarias. De mediano y largo plazo se cuestiona la efectividad del modelo de pensiones de capitalización individual, pues los bajos salarios y las cotizaciones parecería que no serán suficientes para entregar una pensión digna a la población que haya cumplido con los requisitos establecidos por la ley.
La seguridad tiene grandes desafíos de corto, mediano y largo plazo para seguir impulsando el sistema de protección social en el país. Hoy más que nunca necesitamos de la participación activa de la sociedad civil en la búsqueda de soluciones para que los grandes avances del Sistema Dominicano de Seguridad Social no se estanquen.
* Presentado en el Panel Protección Social y Participación Ciudadana, organizado por la Vicepresidencia de la República, Progresando con Solidaridad y el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil para el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Biblioteca República Dominicana, 11 de Junio de 2014
Comentarios
Publicar un comentario