Políticas sociales para la protección social en la República Dominicana: ¿Qué nos falta?

Es un placer estar aquí participando con ustedes en este interesante espacio de discusión y debate:“Conversatorio Santiago: Pensar para proponer”.  Agradezco la oportunidad de compartir con el conferencista invitado Luiz Dulci, la colega y amiga Rosa María Suarez y todos ustedes. Gracias Senador Julio César Valentín por su invitación en nombre de este innovador foro.

Quiero enfocar estas breves palabras en responder la siguiente pregunta: ¿Qué nos falta como país para al igual que Brasil, poder mostrar resultados sociales que se traduzcan en mayor bienestar.  Según la CEPAL, en el período 2002-2012, Brasil redujo la pobreza en un 51% y, la indigencia, en un 57%. Mientras, la RD redujo la pobreza en un 13% y la indigencia aumentó en un 1% en el mismo período.

RD tiene una historia exitosa de alto crecimiento económico.  Ha sido uno de los países que más ha crecido en América Latina y el Caribe (ALyC), aún en los periodos en que la región ha sido impactada por fuertes choques económicos de origen externo. Sin embargo, el país presenta un serio rezago en el ámbito social.  Estas brechas se han mantenido a través del tiempo, en particular, cuando las comparamos con el resto de ALyC.  Uno se pregunta, ¿están fallando las políticas sociales, o no son suficientes? ¿Por qué esa pobre articulación entre políticas económicas y sociales? 

La clave para responder estas preguntas, es, ¿qué tanto hemos avanzado como nación en las políticas de protección social?

No hay dudas de que la protección social mejora la equidad, promueve la cohesión social y contribuye al crecimiento económico y bienestar. Y sobre todo, protege a la población más vulnerable ante los riesgos  que enfrenta la población durante las diferentes etapas del ciclo de vida, como por ejemplo,  las enfermedades.

Como recientemente destacó la Organización Internacional del Trabajo (OIT)  “La protección social constituye una inversión que beneficia a todos y cuyos frutos se hacen sentir tanto en el corto plazo, por sus efectos como estabilizador macroeconómico, como en el largo plazo, debido a su influencia en el desarrollo humano y la productividad” (OIT, 2011. Piso de protección social para una globalización equitativa e inclusiva. Informe del Grupo consultivo presidido por Michelle Bachelet Convocado por la OIT con la colaboración de la OMS. Ginebra, Suiza).

La protección social se logra garantizando un piso mínimo de protección para toda la población que incluya ingresos seguros para las personas y hogares, ya sean a través de pensiones o transferencias; y servicios sociales básicos universales de calidad: salud, educación, vivienda, agua potable y saneamiento, entre otros.

República Dominicana ha avanzado en la consolidación de un sistema de protección social integral. En la  pasada década se dio un gran salto al definir los  dos grandes pilares de la protección social que tenemos como país. Nos referimos a la reforma 87-01 que establece el Sistema Dominicano de Seguridad Social, con un seguro de salud universal para toda la población y pensiones solidarias para las personas en condiciones de vulnerabilidad.  Por otro lado, se empezaron a implementar los programas de transferencias condicionadas a la población en extrema pobreza.

Uno de los principales componentes de la seguridad social es el seguro familiar de salud, definido, además, como un instrumento de protección financiera de los hogares ante las enfermedades. Todo sabemos que la salud es uno de los principales motores de la equidad y que los individuos sanos tienen más oportunidades para ser más productivos y competir en igualdad de condiciones con los demás.

En el ámbito de las pensiones se reemplaza el viejo sistema de pensiones  por un sistema de cuentas individuales, de mayor cobertura que el antiguo sistema. Además, se establecen las pensiones solidarias dirigidas a la población más vulnerable del país (personas con discapacidad, población de 60 y más y las madres solteras desempleadas con  bajos ingresos).

RD cuenta con un poderoso instrumento de protección social. Y hemos avanzado!.  Hoy el 57% de la población tiene un seguro de salud, la mitad de la misma, subsidiada por el Estado, a cargo del Seguro Nacional de Salud (SeNaSa).  En el año 1991, solo el 17% de la población estaba protegida por un seguro de salud. Por su lado, cerca de un millón y medio de trabajadores está cotizando al nuevo sistema de pensiones y cuenta con protección contra los riesgos laborales.

A pesar de estas buenas noticias, todavía persisten importantes brechas que están limitando el impacto de las políticas de protección social en el país en el ámbito de la seguridad social.

·         No hemos logrado la universalidad en el seguro familiar de salud, establecida en la reforma del año 2001. Hace falta llegar a los más pobres. En el año 2012, el 56.9% de la población más pobre (quintil 1) todavía no tenía un seguro de salud.

·         Tenemos una creciente brecha de cobertura efectiva en salud, la cual se ha traducido en que el gasto de bolsillo en salud de los hogares sigue muy alto a pesar de la reforma. Según datos de la OMS, para el año 2012, el gasto de los hogares en salud en % del gasto nacional en salud fue de 39%, superando el promedio de la región, de 32%.

·         Los servicios públicos de salud son precarios y no se ha desarrollado plenamente la atención primaria.

·         El gasto público en salud sigue siendo muy bajo para los estándares regionales. En promedio, la región destina alrededor del 3.9% del PIB a salud,  y nuestro país tan solo 1.9% del PIB.

·         La cobertura de pensiones en la actualidad es muy baja e inequitativa. Solo el 5% de la población de 60 años y más perteneciente al quintil 1 (más pobres) tiene una pensión.

·         Las pensiones solidarias no se han implementado, aunque recientemente el Poder Ejecutivo aprobó el reglamento para su implementación. Adicionalmente, el monto de la pensión solidaria es bajo, tal como está establecido por ley (60% del salario mínimo público, equivalente hoy día a 3,070 pesos o 70 dólares mensuales).

·         En el marco del nuevo sistema de capitalización individual, las características del mercado laboral no contribuye a más y mejores pensiones en el futuro, Esto debido a los salarios muy bajos en el mercado laboral, los altos niveles de informalidad y desempleo. La cotización en porcentaje del salario es baja y, por lo tanto, la tasa de reemplazo estimada es muy reducida, de tan solo 36%.

Brevemente quiero referirme a los programas de transferencias monetarias condicionadas que sin dudas juegan un rol importantísimo en la protección social integral a la población más vulnerable. La experiencia de la RD en los programas de transferencias monetarias condicionadas es relativamente nueva y ha sido exitosa, en particular, al evitar que los más recientes choques económicos de origen externo  hayan impactado negativamente a la población más vulnerable. Sin embargo, también existen importantes brechas:

·         El monto de los recursos transferidos es muy bajo (825 pesos mensuales o 19 dólares en el programa Comer es Primero).

·         En el ámbito de la asistencia social, seguimos teniendo una gran dispersión institucional. Hace falta consolidar en los programas de transferencias condicionadas todos los programas públicos de asistencia social, así como integrar los programas de transferencia a envejecientes en las pensiones solidarias.

·         Existen importantes brechas en la oferta de servicios públicos, particularmente en salud, lo que impide el cumplimiento de las condicionalidades. 

Debemos reconocer el gran esfuerzo que la presente gestión de gobierno está haciendo en el área educativa.  La expansión de la oferta educativa con el programa de jornadas extendidas, la eliminación del analfabetismo y el desarrollo de un sistema integral de estancias infantiles tendrán un impacto importante en el bienestar en el país.

Quiero ahora expresar cuatro preocupaciones sobre las políticas de protección social en el país.

La primera es la necesidad de generar un espacio fiscal para avanzar en la implementación de las políticas definidas de protección social en el país.  El gasto social del país sigue siendo muy bajo y cerca de la mitad se destina a educación, dejando poco, para los demás sectores sociales. Aún con el aumento a partir del año 2013 del gasto público en educación, el gasto social no supera el 9% del PIB, mientras que en la región se sitúa en 14% del PIB. Sólo para cumplir con las metas establecidas en la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) se estaría necesitando adicionalmente en el corto plazo de 2 a 3% del PIB. Crear espacio fiscal implica reducir los subsidios y transferencias corrientes ineficientes, así como la eliminación gradual del gasto tributario que no genera valor público.  El pacto fiscal contemplado en la END deberá considerar, además, el aumento de la presión tributaria, acorde con las metas de dicha Estrategia.

Un segundo tema  es la mejora de la institucionalidad en la protección social en la RD. Es urgente la tarea de consolidación institucional en el sector social. Esto tiene que ir acompañado de un mayor liderazgo, conducción pública, fiscalización y regulación en el Sistema Dominicano de Seguridad Social para dar respuesta oportuna a las brechas que presenta el Sistema.

Un tercer tema es el de la necesidad de mejorar la calidad de los servicios sociales básicos en salud, educación, vivienda, agua y saneamiento.  Hay muchísimo espacio para mejorar en términos de eficiencia, transparencia y efectividad del gasto social. Quiero poner el ejemplo del sector salud. A pesar de la baja inversión pública en el sector, si tomamos todo los recursos que el gobierno destina a la provisión de servicios en salud y lo dividimos entre la población que demanda servicios en los centros públicos de salud (esto es alrededor del 60% de la población); obtendríamos que el gobierno invierte alrededor de 500 pesos por persona por mes. Esto es 2.3 veces la cápita para el aseguramiento en salud en el régimen subsidiado y el 60% de la cápita del régimen contributivo.  Evidentemente que con estos recursos se puede hacer mucho más.

Un cuarto tema es el pobre desempeño del mercado laboral en la República Dominicana.  No hay dudas de que un empleo de calidad constituye la mejor política social.  En nuestro país la tasa de desempleo es muy alta, en particular, en los más jóvenes y mujeres (47% en mujeres de 15 a 24 años y 22% en hombres); mientras la tasa de ocupación es la más baja en la región.  Hacen faltas más políticas activas de empleo dirigida a los más jóvenes.

Tal como lo publicó el Banco Central en un análisis reciente sobre el mercado laboral, el 63% de los trabajadores dominicanos devengan un salario por debajo del salario mínimo más alto que existe en el país.  Peor aún, los salarios mínimos reales están por debajo de los del año 1979, mientras que tenemos un 28% de la población ocupada que es pobre.  El aumento sostenido en los salarios mínimos tuvieron un impacto significativo en Brasil, en particular en la disminución de la desigualdad.

No quiero terminar con una nota pesimista. Recientemente se dieron a conocer las cifras de pobreza en el país destacándose una reducción significativa en el último año, marzo 2013-marzo 2014. La pobreza disminuyó en 4.3%, de 40.5% a 36.2%. En las zonas rurales la reducción fue mayor, pasando de 52.5% a 43.5%, la más baja desde el año 2000. ¿Qué pudo explicar este cambio?  El ingreso percápita en la zona rural se incrementó en un 10% en términos reales explicado por un aumento en la tasa de ocupación en un 4.1%.  Según un reciente estudio del experto en pobreza Antonio Morillo (http://economia.gob.do/mepyd/wp-content/uploads/archivos/uaaes/topicos-coyuntura/topico-de-coyuntura-6.pdf), las políticas implementadas por el Gobierno, en particular las de microcrédito a la producción agropecuaria, estarían teniendo un efecto positivo en la reducción de la pobreza en la zona rural. Si añadimos el programa masivo de construcción de escuelas en zonas rurales y la expansión de la seguridad social y los programas de transferencias condicionadas; estamos hablando de una verdadera articulación de las políticas económicas y sociales.  Lo que demuestra que si podemos! 

Nuestro gran desafío como país es cómo impulsar una política de protección social integrada, articulada y bien coordinada teniendo como meta la visión país planteada en la Estrategia Nacional de Desarrollo RD 2030. Los instrumentos ya están, solo es cuestión de actuar!!

Comentarios de Jefrey Lizardo

Conversatorio Santiago: Pensar para proponer. Organizado por la Oficina Senatorial de la Provincia de Santiago, Centro León, Santiago de los Caballeros, 18 de Noviembre de 2014